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Gobernanza metropolitana y modelos de ocupación del suelo

06/12/2017

Avances en el Valle de Aburra y rezago en la Sabana de Bogotá​

Un avance en la literatura de gobernanza urbana son los esfuerzos por vincular el peso que juegan los arreglos institucionales, las dinámicas políticas, las interacciones entre actores estatales y no estatales, las políticas públicas e instrumentos de acción, los incentivos y las relaciones de poder en las formas como crecen las ciudades, en las trayectorias de ocupación de los territorios y en la forma como se relaciona el espacio urbano y rural. Desde esta perspectiva, la ocupación del suelo no responde, entonces, exclusivamente a lógicas de mercado, a móviles económicos de carácter local, nacional o global, a variables demográficas, a condiciones geográficas y a dinámicas económicas globales.  Para mostrar la tesis arriba expuesta, a manera de ejemplo, vale la pena plantear la siguiente pregunta: ¿cuáles factores políticos e institucionales explican los avances y retrocesos en materia de modelos de ocupación del suelo en el área metropolitana de Medellín y en la sabana de Bogotá? 

Se pueden identificar tres dinámicas de la gobernanza urbano-regional en el Área Metropolitana de Medellín y en la Sabana de Bogotá que explican las diferencias en la ocupación del suelo y la sostenibilidad del territorio: a) los arreglos institucionales presentes en la región, su arraigo y legitimidad; y la capacidad de impulsar cambios institucionales sostenibles en el tiempo; b) las formulación e implementación de políticas públicas de planeación y ordenamiento del territorio y su capacidad de impulsar procesos e instrumentos que se refuerzan y construyan sobre lo construido; de articular  visiones compartidas de territorio; de superar la fragmentación institucional; y de impulsar procesos efectivos de gestión que afecten el metabolismos de funcionamiento de la ciudad y la región; y c) los procesos de colaboración entre actores estatales y no estatales,  de reducción de asimetrías de poder, y de participación y democratización como condición para reducir la vulnerabilidad de los territorios a intereses económicos y privados de carácter internacional, nacional, grupal y para lograr apoyo político a modelos de ocupación sostenibles en el tiempo.

 

Para el caso del área metropolitana de Medellín, se puede plantear que confluyen tres factores de carácter político-institucional potencialmente favorables a la configuración de un modelo de ocupación compacto y policentrico del Valle de Aburra con rasgos e indicadores de un territorio sostenible como el de frenar la conurbación continua y dispersa, optimizar la ocupación del suelo y frenar el crecimiento en las laderas.  El primero, la existencia de una autoridad metropolitana (Área Metropolitana del Valle de Aburra creada por Ordenanza 34 de 1980 -AMVA-) con capacidad de formular, difundir e institucionalizar acuerdos,  políticas, programas e instrumentos que han orientado el ordenamiento del territorio y la ocupación del suelo entre los años 2006 y el 2016.  El AMVA se ha consolidado como autoridad de planeación territorial y como autoridad ambiental.  

El segundo factor de la gobernanza regional en la que se han dado avances, frente al caso de la sabana de Bogotá, es el relacionado con la formulación e implementación parcial de un conjunto de instrumentos de planeación territorial y sectorial como herramientas potencialmente efectivas para alcanzar una ocupación sostenible del territorio.  Una evidencia de este proceso, es el hecho que en el periodo comprendido entre el 2006 y 2017, se han formulado más de 18 instrumentos de planeación estratégica, de planeación sectorial e instrumentos de gestión urbana que se auto-refuerzan.  El análisis de los contenidos  de los mismos muestran que se construyen sobre lo construido, que hay avances en la coordinación horizontal y vertical y que muestran coherencia instrumental; condiciones necesarias para una "gobernanza integrada" en el Valle de Aburra.  Entre estos instrumentos se destacan: las directrices metropolitanas de Ordenamiento Territorial (2006), el Plan de ordenación y Manejo de Cuenca del río Aburra –POMCA- (2006), el Plan Integral de desarrollo Metropolitano -PIDM- (2007),  el Plan BIO 2030 Plan director Medellín-Valle de Aburra (2010), el Plan regional de Competitividad 2011 y el Cinturón Verde metropolitano del Valle de Aburra 2014, entre otros muchos. 

El tercer factor de la gobernanza urbano-regional, es la progresiva consolidación de una gobernanza colaborativa y deliberativa basada en el trabajo en red, la colaboración y la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales de escala local, metropolitana y departamental (grupos privados, academia, entidades públicas, sectores de la sociedad civil). En el contexto del Valle de Aburra se han impulsado pactos y acuerdos políticos entre elites, gremios, actores económicos, grupos políticos, técnicos favorables a aspiraciones de un crecimiento regulado; se han unido intereses y voluntades políticas y de planeación a favor de objetivos ambientales y sociales y con pretensiones de un territorio sostenible del Valle de Aburra y de la región Central del departamento de Antioquia. 

Estos avances hacia un modelo interactivo, abierto y deliberativo de gobernanza regional han permitido identificar un modelo de ocupación territorial compartido para el Valle Aburra que tiene las siguientes apuestas: a) consolidar los núcleos conurbados, contener la conurbación entre ancones y optimizar ocupación del suelo; b) definir el rio y la ladera como ámbitos de intervención urbano-regional y escenarios de sostenibilidad (el rio como centro metropolitano de actividades y hábitat y zona plana que hay renovar; y respecto a la ladera dos acciones: una, contener el crecimiento y otra sobre cualificarla); c) fortalecer un área rural integrada al espacio metropolitano con zonas de protección ambiental, manejo diferenciado de los bordes y la ruralidad; d) consolidar un cinturón verde metropolitano como un macroproyecto estratégico de interés colectivo y de largo plazo orientado a la protección de áreas prestadoras de bienes y servicios ambientales, a la generación de espacio público y la seguridad alimentarias; e) estructurar sistemas estructurantes de carácter metropolitano esenciales para definir cambios en el metabolismo urbano-regional: ambiente, paisaje y espacio público; y movilidad y transporte; y f) establecer un esquema de cargas y beneficios que soportan los proyectos del Valle de Aburra. 



Hay que decir, que a pesar de los avances hacia un nuevo modo de gobernanza urbano-regional, existen muchas amenazas, obstáculos y conflictos vinculados al crecimiento urbano y al actual modo de ocupación del territorio del valle de aburra.  La región sigue siendo afectada por altos indicadores de desigualdad socio-espacial y existe una brecha entre las aspiraciones de las políticas de planeación territorial y sectorial y la gestión efectiva que modifique el metabolismo de funcionamiento urbano-rural: se siguen dando procesos de densificación de las áreas de borde debido a la presión inmobiliaria y a los asentamientos informales; y aún no se logra generar vivienda para estratos bajos en el área urbana, lo que lleva a que migren al área rural; entre otros.

 

A diferencia de este proceso de configuración de un modo de gobernanza colaborativa y deliberativa a nivel urbano-regional del área Metropolitana de Medellín que le apuesta a mantener núcleos no conurbados y contener la conurbación;  en el caso de la Sabana de Bogotá las dos últimas décadas se caracterizan por la confluencia de dos fenómenos: uno, el fracaso de los intentos por configurar una gobernanza colaborativa y deliberativa a nivel urbano-regional; y otro, por un proceso acelerado y desordenado de conurbación urbana y de suburbanizacion entre el periodo del 2003 al 2017 en los municipios de borde urbano.  Este proceso se dio en el costado sur (Bogotá-Soacha), en el borde occidental (Bogotá-Funza-Madrid, Mosquera, Cota), y en el Borde Norte (Chia, Cajica, la Calera).  Las principales características y tendencias de la ocupación territorial en los bordes y en la sabana de Bogotá son, entre otros los siguientes: a) la suburbanización y los equipamientos dispersos; b) la fragmentación y el desarrollo de proyectos inmobiliarios con alta densidad e incumpliendo las normas de edificabilidad; c) la habilitación de suelo suburbano modificando el uso del suelo rural, afectando servicios eco sistémicos y la vocación rural del territorio; c)  la pérdida del suelo rural productivo por cambio de uso del suelo y parcelación de dicho suelo; d) la contaminación del río Bogotá y del conjunto de afluentes hídricos; e) el déficit de equipamientos colectivos a escala municipal y regional; f) la afectación de la estructura ecológica regional y agudización de los conflictos socio-ambientales; g) la conurbación desordenada en el sur, en el occidente y en el norte de la sabana de Bogotá, h) el colapso de la movilidad; y i) la desarticulación del sistema vial nacional con los sistemas locales.

 

En este contexto, se pueden identificar tres dimensiones que configuran escenarios político-institucionales que caracterizan la gobernanza urbano-regional en la sabana de Bogotá que han impedido consolidar un modelo de ocupación regional planificado entre Bogotá y los municipios del primer y segundo anillo.  El primer escenario, es el predominio de figuras institucionales informales que no logran consolidarse como arreglos que garanticen trayectorias de desarrollo y ordenamiento en el área de influencia de Bogotá.  Se pueden listar un conjunto de estas figuras y arreglos institucionales que no se han arraigado, ni se han consolidado institucionalmente como autoridades de planeación e integración urbano-regional: a) la Mesa de Planificación Bogotá-Cundinamarca (2001-2003), b) la Región administrativa y de planificación especial de la Región Central y la RAPE, a pesar de los acuerdos de voluntades políticas y estratégicas que se impulsaron entre el 2004 y el 2014; y c) las diversas iniciativas y escenarios informales y formales de coordinación institucional y la gestión de proyectos regionales impulsadas en los últimos 6 años (entre los más destacados se encuentran: las Mesas de bordes urbano-rurales, la Mesa Técnica regional, la gestión de diferentes proyectos regionales y el Comité de Integración Territorial  -CIT-).

 

El segundo factor institucional, es el predominio de una fragmentación instrumental y una gobernanza regional caracterizada por la ausencia de instrumentos de planeación con enfoque territorial que se refuercen y construyan sobre lo construido en la sabana de Bogotá, lo que representa un obstáculo para la construcción de una visión compartida de ocupación del territorio.  Un factor que ha influido en los procesos de conurbación y suburbanizacion y en el aumento de los conflictos de uso del suelo (además del hecho que Bogotá sigue siendo el principal centro de atracción de población en el país y expulsor hacia la sabana) es que los municipios de borde no encuentran incentivos para planear con enfoque supramunicipal y con criterios de sostenibilidad.  

 

Los municipios del primero y segundo anillo (Soacha, Mosquera, Funza, Madrid, Cota, Chia, Cajicá, Sopo, la Calera, Tocancipa), en los últimos 20 años compiten por captar la localización de actividades económicas, utilizando para ello diferentes herramientas como: la flexibilidad de la normatividad urbana, ambiental, rural y la política de sub-urbanización del suelo, entre otras.  En este contexto, de debilidad y de fragmentación institucional, el ordenamiento y la planeación urbano-regional ha sido vulnerable y ha estado guiada por intereses especulativos de empresas constructoras, de industrias y de agentes económicos. Incluso, en algunos municipios los procesos de revisión y actualización de los POT se han hecho a puerta cerrada, sin procesos de participación abiertos donde se hacen acuerdos entre grupos políticos, funcionarios públicos, agentes económicos y autoridades ambientales, conformando en algunos casos carteles del ordenamiento que responden a intereses privados e ilegales.  La alcaldía de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y las alcaldías locales ha fracasado en sus esfuerzos por liderar y acordar una propuesta de integración y planeación supramunicipal.   En su mayoría, los municipios no incorporan la visión supramunicipal y no muestran interés en formar parte del sistema de planeación regional: existe una enorme brecha entra los objetivos aspiracionales y los instrumentos y normas de ordenamiento del suelo.

 

Finalmente, el tercer rasgo de la gobernanza urbano-regional, es la escasa continuidad de los pactos, las alianzas público-privadas, los acuerdos y compromisos de colaboración para la sostenibilidad de los territorios que se han desarrollado en los últimos 20 años entre la Alcaldía distrital, la gobernación de Cundinamarca, las alcaldías municipales y la fragilidad de las redes de cooperación e intercambio que se han construido.  El resultado de esta gobernanza fragmentada y de la ausencia de acuerdos y pactos políticos estables es que hasta el día de hoy no existe si quiera un consenso sobre la escala y el ámbito territorial para la planeación urbano-regional, Bogotá sigue teniendo primacía en el entorno regional y se mantienen los desequilibrios y las brechas socio-económicas. Otro efecto de este contexto es el surgimiento de redes, colectivos, veedurías, grupos de actores en diferentes municipios de la sabana de Bogotá como Chía, Cota, Cajicá, Mosquera, Zipaquirá, Tabio y Tenjo, que impulsan una movilización en contra de los modelos de ocupación territorial no sostenibles impulsados por los POT, y denuncian la vulnerabilidad de dichos instrumentos a los intereses de agentes privados y la exclusión de la participación ciudadana.​

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