Hacia una economía política de la reforma tributaria actual: valoraciones, objetivos y retos de política en el corto y mediano plazo

En cualquier economía capitalista, el Estado debe gestionar el proceso de reproducción social, basado en la producción y el consumo de mercancías, la compra y venta de la fuerza de trabajo y la salvaguarda de los derechos de propiedad (Hirsch, 1978) . En consecuencia, el contenido normativo de las reformas tributarias refleja los desafíos que enfrenta cada gobierno para sufragar el cumplimiento de la misión social del Estado. Cada administración necesita cubrir los gastos de funcionamiento e inversión, incluyendo las transferencias territoriales, el pasivo pensional y el servicio de la deuda. Asimismo, la financiación de la política social, la construcción de equipamientos e infraestructura, el funcionamiento de la administración de justicia, las operaciones de la fuerza pública y las políticas de fomento sectorial dependen del nivel apropiado de las rentas fiscales y de sus cuotas de distribución presupuestal.

Aún así, la economía política de las reformas tributarias no se agota en un mero ejercicio técnico e instrumental. Al fijar las fracciones constitutivas del ingreso y del patrimonio sujetas al cobro de obligaciones, las reformas tributarias fungen también como ejercicios de maniobra política, en razón a los objetivos estratégicos en cada plan de gobierno. Por ello, la redacción y aprobación de las reformas suelen promover antagonismos insalvables. Esto implica que el contenido normativo de los proyectos de reforma tributaria pueda cambiar en razón a las disputas y los compromisos acordados entre el Ejecutivo, las organizaciones gremiales, los movimientos sociales y las bancadas de gobierno y oposición.      

Sin embargo, antes de abordar los aspectos contingentes de la política tributaria, es preciso evaluar la economía política de la reforma en sí misma. El objetivo de esta reflexión apunta a presentar los objetivos e instrumentos de política económica según sus instrumentos y metas de recaudo. Finalmente, se ilustrarán los principales retos de la actual administración que a mi juicio resultan más urgentes.  

“Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social”: Objetivos y Metas de Recaudo

Si revisamos la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 118 de 2022, los objetivos de la reforma  del gobierno Petro apuntan a: i) reducir los elevados niveles de pobreza monetaria y multidimensional aún latentes desde el inicio de la pandemia; ii) atenuar las brechas de la desigualdad en la distribución del ingreso y iii) cumplir con los parámetros de la regla fiscal (Minhacienda, 2022). En suma, se necesita potenciar el recaudo fiscal en Colombia, cuya participación en el PIB palidece en comparación con casi todos los países de la OCDE y de América Latina y el Caribe. En el actual proyecto de reforma, el Impuesto de Renta a las Personas Naturales (IRPN) se constituye como el principal instrumento de política fiscal, avalando un nivel de recaudo de $8.121 billones de pesos para el 2023 (Minhacienda, 2022). Los $16.87 billones restantes se reparten en el valor esperado del recaudo sobre la extracción de petróleo, carbón, oro y demás recursos naturales por $7,02 billones; el Impuesto de Renta sobre las Personas Jurídicas (IRPJ) por $ 5.11 billones; los impuestos saludables y ambientales por $2.549 billones y otras medidas de política fiscal por $2.198 billones.

Para Minhacienda (2022), a) la elevada participación del IVA y del impuesto de renta sobre las MIPYMES en comparación a las cargas tributarias del IRPN sobre las personas naturales más ricas; b) la inflación artificial de los costos de producción en las declaraciones de renta para justificar las exenciones sobre los ingresos mixtos y las rentas de capital; c) los subsidios ofrecidos por el Estatuto Tributario a las pensiones más altas del esquema de ahorro individual y d) el monto significativo de rentas no gravadas y exentas sobre los dividendos y ganancias ocasionales son responsables de la erosión de la base gravable del IRPN en el país (Minhacienda, 2020). De igual manera, e)el descuento tributario del 50% del Impuesto de Industria y Comercio (ICA); f) las diferencias de compensación del Fondo de Estabilización de precios de los Combustibles (FEPC) en las zonas de frontera; g)las enormes exenciones fiscales sobre las Zonas Francas, h)la deducibilidad de las regalías sobre el IRPJ que percibe el sector minero-energético, i) las importaciones que no causan IVA y j) los días sin IVA fomentan tratamientos tributarios asimétricos en la carga tributaria del IRPJ, afectando así los principios de equidad horizontal en el recaudo total (Minhacienda, 2020)

Retos y urgencias de la política fiscal en el corto y mediano plazo

Desde una óptica basada en los principios de progresividad fiscal, la Reforma Tributaria presentada por el gobierno Petro representa un importante avance en comparación a reformas anteriores (Echeverri, 2019). El contenido normativo de la reforma se esfuerza en reducir la sobrecarga del recaudo fiscal sobre las MIPYMES y sobre los sujetos tributarios con menor capacidad de consumo. Sin embargo, los objetivos fiscales de la reforma responden también al ciclo económico, sobre todo en economías pequeñas y tomadora de precios como la nuestra. La capacidad del recaudo está íntimamente relacionada con la productividad del sector agrícola, industrial y de servicios, el esfuerzo comercial de los capitales exportadores y las estrategias para controlar la evasión. Sin trayectorias robustas en la capitalización de beneficios en actividades productivas y sin mecanismos de gestión financiera y valoración de activos, las metas del recaudo fiscal podrían acarrear mayores grados de incertidumbre en el recaudo efectivo.

En suma, para transformar las trayectorias del crecimiento del PIB  y mejorar las condiciones de vida de la clase trabajadora, se necesita reencaminar la acumulación hacia planes de reactivación de la producción industrial y agrícola en sus distintos niveles (Echeverri, 2022). Por ello, la reforma tributaria debería estar acompañada de políticas sectoriales que trasciendan las metas efectivas de la distribución del ingreso. De igual manera, el Estado debería reducir los incentivos fraudulentos para la evasión fiscal y derogar las rentas no gravadas y exentas que no contribuyan a la generación de empleo y al incremento de la producción.

Bibliografía:

Echeverri, Allam (2019). La gran amnistía o el novenario del perdón tributario en Colombia. ¿Habrá alguna oportunidad de contraofensiva? Revista Lanzas. Disponible en: https://lanzasyletras.com/la-gran-amnistia-o-el-novenario-del-perdon-tributario-en-colombia-habra-alguna-oportunidad-de-contraofensiva/ .

Echeverri, Allam (2022). Las propuestas de las campañas sobre desarrollo económico. Razón Pública. Disponible en: https://razonpublica.com/las-propuestas-las-campanas-desarrollo-economico/ .

Hirsch, Joachim (1978). The State Apparatus and Social Reproduction. En: Holloway, John & Piccioto, Sol (eds.). State And Capital. A Marxist Debate. London, Edward Arnold Publishers., pp. 57 - 107.