Los retos de la reforma pensional

La necesidad de una reforma pensional está identificada desde hace más de una década. Sin embargo, las dificultades políticas de implementar una reforma de esta envergadura -un ejemplo reciente es la gran protesta contra la reforma pensional en Francia- la han atrasado, poniendo cada vez más en riesgo el sistema pensional. Finalmente, el gobierno radicó en marzo una propuesta de reforma. ¿Esta reforma resuelve los retos del sistema pensional? En esta columna se describen los retos más importantes y se contrastan con los objetivos de la reforma.

El diagnóstico 

El sistema pensional sufre de varios males. Entre los más importantes se encuentran la baja cobertura, las inequidades, y la sostenibilidad financiera. Sobre la cobertura, solo 1 de cada 4 adultos mayores tiene una pensión. Sobre la sostenibilidad financiera, el Estado gasta en pensiones el 37% del presupuesto nacional, equivalente a 4,3% del PIB. Sobre la inequidad, en el Régimen de Prima Media (RPM) que administra Colpensiones mientras una pensión de salario mínimo recibe $125 millones de subsidio, la pensión de una mujer de 25 salarios mínimos recibe un subsidio de $940 millones de pesos. Es decir, el RPM es inequitativo y regresivo; da subsidios a quien más capacidad de ahorro tiene. El sistema también es inequitativo: dos personas iguales reciben una pensión diferente si una está en el RPM y otra en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) que administran los fondos privados.

Los tres retos son importantes. Sin embargo, es necesario priorizarlos para definir los objetivos de la reforma. Sobre la cobertura, que solo uno de cada cuatro adultos mayores -solo el 25%- tenga una pensión es una situación inaceptable, por no decir insostenible, socialmente. Sobre la sostenibilidad, aunque el país gasta 4,3% del PIB en pensiones, de estos cerca de 1,6% de PIB se usa para pagar las pensiones de Colpensiones. Es decir, un tercio del gasto del presupuesto nacional en pensiones se destinada para RPM y este régimen cubre dos tercios de los pensionados. Aunque comparativamente hablando -en España se gasta el 11% del PIB en pensiones- el monto puede ser bajo, el país debe evitar la insostenibilidad financiera del sistema. Sumando las dos dimensiones es posible afirmar que, aunque el sistema enfrenta retos financieros que deben ser tenidos en cuenta, estos retos no son tan grandes porque en el país hay pocos pensionados. Finalmente, la regresividad del RPM además de generar gastos por los subsidios que otorga el RPM, es una de las mayores causas de los pocos efectos positivos que tiene el gasto público en la distribución del ingreso.

La reforma

La reforma propone el sistema de pilares en el cual el RPM y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) que es administrado por los fondos privados se complementan. Este sistema existe en la mayoría de países del mundo, en donde, vislumbrando los retos financieros del RPM, se crearon los regímenes de ahorro individual para complementar la pensión.

Varios mecanismos propuestos por la reforma buscan ayudar a aumentar la cobertura. Primero, el régimen no-contributivo otorgaría a los adultos mayores vulnerables sin pensión un recurso económico de $223 mil pesos para evitar que estén en la pobreza extrema. Se trata de ampliar en monto y cobertura el programa no-contributivo que hoy existe y que se llama Colombia Mayor. Segundo, incluye otros mecanismos como la cotización por semanas para aquellas personas que no trabajan todo el mes, la pensión familiar a través de la cual una pareja puede conseguir una pensión sumando sus semanas cotizadas, y la pensión anticipada que otorga la pensión y descuenta lo no cotizado a aquellas personas que a los 65 años hayan cotizado más de mil semanas pero no hayan alcanzado las mil trecientas necesarias. Tercero, fortalece el programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) convirtiendo los aportes de aquellas personas de 65 años que aportaron entre ciento cincuenta y mil semanas en una renta vitalicia. Sin embargo, el origen de la baja cobertura del sistema pensional es el mercado laboral. Que solo 1 de cada 4 adultos mayores tenga pensión nace de que solo 1 de cada 3 trabajadores cotiza y lo hace de manera intermitente. Por eso la reforma laboral debería estar conectada con la pensional.

Para la sostenibilidad, la reforma busca ahorrar parte de los recursos que le llegarán al Estado, y financia el régimen no-contributivo aumentando la cotización de quienes más capacidad de ahorro tienen para el Fondo de Solidaridad Pensional y cobrando una contribución a las pensiones altas, de más de 10 millones de pesos. Aunque subsisten algunos temores sobre el uso de este ahorro, especialmente si un gobierno decide malgastar estos recursos, el Estado colombiano ha sido exitoso macroeconómica y fiscalmente con institucionalidades como la independencia del Banco de la República y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal. Algunos artículos de la reforma avanzan en esta dirección creando el Consejo Nacional y la Comisión Técnica de Protección Social Integral para la Vejez. Sin embargo, como dice el dicho, el diablo está en los detalles, y estos órganos deben implementarse de la manera adecuada para salvaguardar y blindar jurídicamente los ahorros del sistema pensional. 

Un punto importante en discusión es, dentro del esquema de pilares, cuánto se cotiza en Colpensiones y cuánto en los fondos privados. Hoy, con los dos regímenes compitiendo, el cotizante lo hace en uno de los dos regímenes. Con los pilares, cotizaría sobre los tres primeros salarios mínimos en Colpensiones, y sobre los siguientes -si gana más de tres- en un fondo privado. La pensión se calcularía sobre los tres primeros salarios mínimos como se calcula en Colpensiones, con un subsidio, y sobre los siguientes como se hace en un fondo privado, sin subsidio. Esto implica, por un lado, que la pensión sobre 4, 5 o más salarios mínimos -las llamadas altas pensiones- no recibirían subsidio, resolviendo en parte el problema de inequidad, pero, por otro lado, que las de tres salarios mínimos si recibirían un subsidio, generando una deuda futura. Por eso es importante entender fiscalmente cuanto ahorro se generaría con las cotizaciones de tres salarios mínimos y cuánto gasto futuro se comprometería. Algunos analistas sugieren que es mejor hacer el corte en uno o máximo dos salarios mínimos. La propuesta de reforma de pilares del 2013 propuso un salario mínimo.