Investigación sobre gobernanza y territorio. Ejes temáticos, propuesta de marco analítico y resultados
Por: Andrés Hernández, profesor asociado del Cider de la Universidad de los Andes
En el presente informe se expone, en primer lugar, los ejes temáticos, las propuestas de investigación y el marco analítico sobre gobernanza y territorio que han sido liderados por el profesor Andrés Hernández y construidos, alimentados, ampliados y reformulados a partir de los aportes de los profesionales egresados de la Maestría en Planificación Urbana y Regional (MPUR) y la Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo (MEID) (Diana Muñoz, Vanessa Duarte, Rafael Forero, Jenny Dueñas, Rossana Ovalle, Mariana Gómez, Sandra Yanneth Bermúdez Marín, Néstor Javier Gacharná Mikán, Yorlye Adriana Capera, entre otros) y con los aportes de la profesora Clemencia Escallón. En segundo lugar, se presentan algunos de los resultados (libros y tesis) de estas propuestas de investigación.
1. Marco analítico para el estudio de la gobernanza y su relación con el territorio.
En el marco de la línea de Planificación, gobernanza y desarrollo territorial se ha impulsado una propuesta de investigación sobre la relación entre Gobernanza, territorio y diferentes temáticas del desarrollo urbano, rural y regional (conflictos por el agua, desequilibrios territoriales, renovación urbana, conflictos territoriales). En las siguientes líneas se plantea la propuesta de marco analítico que se ha ido construyendo colectivamente para el estudio de esta relación.
El foco de análisis
El foco de análisis de los proyectos de investigación, de las tesis, de los marcos que guían las consultorías o investigación aplicada y de la concentración de gobernanza, institucionales locales y participación ciudadana se concentra en el estudio de las dimensiones política, institucional e instrumental de la gobernanza desde una perspectiva histórica y en el estudio de los giros en los modos de gobernanza y su relación con las transformaciones y el desarrollo territorial.
Los cuatro ejes temáticos de las investigaciones son: a) Gobernanza, transformaciones territoriales y conflictos de agua; b) gobernanza metropolitana, desequilibrios territoriales y sostenibilidad; c) gobernanza de áreas protegidas, territorios rurales y conflictos territoriales, y d) gobernanza y renovación urbana.
El concepto de gobernanza. Las dimensiones de la gobernanza territorial.
La perspectiva analítica que se ha adoptado y elaborado para el análisis y la comprensión del fenómeno de la gobernanza utiliza la triada conceptual política, instituciones y políticas e instrumentos. Desde esta visión, la gobernanza hace referencia a los siguientes fenómenos y dimensiones: (a) los procesos políticos e interacciones entre actores estatales y no estatales para incidir en políticas; b) las reglas, normas e instituciones, y c) las políticas, los proyectos y los instrumentos (Hufty 2009, Driessen et al 2012, Lange et al 2013, Arnouts 2010). De esta forma, se busca articular tres corrientes y enfoques que pretenden dar cuenta de los diferentes usos del concepto de gobernanza y comprender las dimensiones y componentes de esta1. La gobernanza hace referencia a la expansión de mecanismos no jerárquicos (descentralizados y autoorganizados) de coordinación, de regulación y de toma de decisiones en las naciones (Kooiman, 2003 Stoker, 1998, Lange y otros 2013).
A partir de esta perspectiva, se propone entender la gobernanza territorial como un proceso más o menos institucionalizado de decisiones e interacción entre actores públicos, privados y sociales que tienen como fin la realización de metas colectivas; y caracterizarla a partir de tres dimensiones que dan cuenta de la misma:
La dimensión política, que hace referencia a los siguientes aspectos: los actores estatales y no estatales y su influencia en la toma de decisiones (Rhodes, 1997; Kooiman 2003); la distribución de poder entre los mismos, las visiones del desarrollo que defienden y la historia de cooperación y/o conflicto en que se enmarca.
La dimensión institucional que expone el conjunto de instituciones, autoridades, normas y reglas formales e informales que definen los roles, procedimientos, incentivos o restricciones que orientan, habilitan o limitan el comportamiento de los actores en el territorio (Lange et al., 2013; Héritier, 2002, Driessen et al. 2012, Ostrom E. 1990, 2000, Mayntz 2004). La dimensión institucional de la gobernanza expresa diferentes fenómenos y realidades como las siguientes: i) los diseños institucionales y sus efectos en las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno y la importancia de estos para definir trayectorias de dependencia; ii) las interacciones interinstitucionales entre diferentes niveles de gobierno (nacional, regional, local); iii) la trayectoria institucional, los cambios institucionales y la forma como estos afectan las capacidades de los actores y las funciones del Estado; iv) los procesos de difusión de políticas públicas y de innovaciones institucionales; v) los espacios de negociación, tanto formales, como informales en los cuales convergen varios actores, problemas, procesos (tiempo y espacio), se toman decisiones, se concluyen acuerdos y se elaboran normas sociales (Hufty, 2009); vi) las instituciones informales de representación de intereses y las formas de intermediación (Treib 2011) entendidas como los modos en los cuales los intereses de la sociedad son tomados en consideración en los procesos de elaboración e implementación de políticas. Kohler-Koch identifica los siguientes sistemas informales de intermediación de intereses: pluralismo, corporativismo, redes de gobernanza (Kohler-Koch 1999). La dimensión institucional está vinculada con la dimensión histórica de la gobernanza.
Finalmente, la dimensión instrumental, que hace referencia a las políticas públicas, proyectos e instrumentos que definen las acciones, políticas, planes y estrategias que orientan los diferentes tipos de ocupación y uso del territorio (Treib O, Bähr H and Falkner G. 2005). Igualmente, está relacionada con la capacidad de las agencias públicas para proveer bienes públicos y de atender las demandas de la población.
Estas tres dimensiones de la gobernanza se presentan en la siguiente gráfica:
Los modos de gobernanza territorial
Como se muestra en la gráfica, un elemento que da cuenta de la gobernanza territorial desde una perspectiva histórica es la coexistencia de diferentes modos de gobernanza en el contexto actual de globalización, transformaciones territoriales, cambios institucionales e historia del conflicto y cooperación entre actores. Los trabajos realizados en el marco de la línea de investigación se centran en el análisis de los diferentes giros en los modos de gobernanza y la coexistencia de diferentes procesos de toma de decisiones públicos, privados y comunitarios.
La literatura de modos de gobernanza se concentra en caracterizar el giro desde el gobierno a la gobernanza realizando una tipología de modos de gobernanza y discutiendo los factores que explican los cambios entre estos. Algunos autores caracterizan este giro en forma general como un cambio de una gobernanza Estado-céntrica a socio-céntrica (Kooiman, 2003). Otros conciben los modos de gobernanza en forma abstracta refiriéndose a tres tipos ideales: jerárquica, mercado y de redes. Se trata de definiciones superficiales y con poca capacidad de distinguir la riqueza envuelta en la pluralidad de modos de gobernanza que se desarrolla y que coexiste en la realidad. De esta manera, resultan más explicativas e informativas las investigaciones que estudian los cambios en términos de múltiples giros de modos de gobernanza entre dos polos de un continuum que va desde la intervención del Estado hasta la autogestión o la completa autonomía de la sociedad (Driessen et al 2012; Lange et al. (2013); Hysing (2009; Howlett, 2009). Esta literatura logra plantear una pluralidad compleja de modos de gobernanza que coexisten simultáneamente en los procesos de transformación del desarrollo territorial y explica esta complejidad como resultado de cambios en tres dimensiones: la política, los arreglos institucionales y las políticas e instrumentos de gestión y planeación (Driessen, 2012; Lange et al, 2013; Treib, 2007).
Como señala la gráfica, la literatura identifica 5 tipos ideales de modos de gobernanza que son mapeados dentro de la escala que va desde la completa intervención del Estado hasta la completa autonomía de la sociedad. Estos tipos ideales son: a) la gobernanza jerárquica, b) la privada, c) la co/gobernanza descentralizada abierta o cerrada, d) la interactiva, y e) la autogobernanza. Estos tipos ideales difieren uno de otros según la siguiente triada: a) la naturaleza, las características, las relaciones dinámicas entre los procesos políticos (política); b) las estructuras institucionales de interfaces Estado y sociedad (sistema gubernamental); y c) el contenido de las reglas y políticas públicas (Lang et al., 2013).
Desde esta perspectiva, la gobernanza territorial se caracteriza por la coexistencia de una pluralidad compleja de modos de gobernanza que coexisten simultáneamente a lo largo del continuum mencionado. Y los cambios institucionales en los modos de gobernanza se caracterizan por movimientos bidireccionales y por múltiples giros y transformaciones. De esta forma, la gobernanza hace alusión a una multiplicidad de procedimientos de toma de decisiones colectivas que adoptan formas que van desde co-gobernanza abierta o cerrada, gobernanza en red e interactiva, esquemas público-privados y autogobernanza. La gobernanza territorial también está relacionada con un modelo de gobernanza en el que la autoridad, las competencias y la responsabilidad de gobernar se reparten entre los niveles de gobierno (nacional, regional y local) y entre diversos actores estatales y no estatales (privados y comunitarios).
Gobernanza territorial: gobernanza multinivel y policéntrica.
Por otro lado, desde esta perspectiva la gobernanza territorial se caracteriza por ser una gobernanza multinivel de carácter policéntrico. La gobernanza territorial es, por un lado, una gobernanza multinivel y se refiere a escalas o niveles intermedios del territorio entre lo nacional y lo local. En este sentido, puede relacionarse con gobernanza metropolitana (de áreas metropolitanas), gobernanza regional (de estados federados, provincias, regiones), gobernanza urbana, gobernanza de periferias y áreas periurbanas de grandes ciudades y ciudades intermedias; gobernanza de recursos naturales y gobernanza del agua en estos ámbitos, entre otras (Hernández 2018)2. Es gobernanza multinivel porque encierra una relación entre diferentes niveles de gobierno.
Adicionalmente, la gobernanza territorial es una gobernanza de naturaleza policéntrica porque hace referencia a la existencia de múltiples centros que pueden funcionar de forma independiente o pueden también interactuar y configurar un sistema interdependiente de relaciones. Esto varia en cada contexto en la medida en que se tienen mutuamente en cuenta en una relación competitiva, forman parte de variados emprendimientos contractuales y cooperativos o recurren a mecanismos centrales de resolución de conflictos. Desde una perspectiva política de representación de intereses e interacciones los diferentes centros, actores y organizaciones de la gobernanza policéntrica puede funcionar o interactuar en diferentes modalidades: bajo relaciones de clientela, relaciones corporativas, relaciones entre redes de organizaciones, creando diferentes sistemas interdependientes de relaciones algo conflictivas que varían en función de cada contexto.
La gobernanza territorial es una gobernanza en la que confluyen diferentes actores internacionales, nacionales, regionales y locales y en la que se dan diferentes procesos de toma de decisiones que pueden ser jerárquicos y centralizados, privados, descentralizados cerrados o abiertos, autogestionarios. Estos procesos de decisión se dan en contextos y arreglos institucionales que fortalecen a ciertos actores y desactivan el poder de otros. La gobernanza policéntrica encierra espacios y dinámicas de disputa entre actores estatales y no estatales por el territorio. Otro rasgo de los sistemas de decisión y gestión policéntricos es la existencia de diferentes formas de gestión (la competencia de mercado, las figuras contractuales, la cooperación entre municipios y agencias, las figuras de coordinación central de índole temático, los mecanismos de integración para la acción colectiva institucional, los acuerdos interlocales como redes de gestión pública) que se dan dependiendo del tipo de bienes a proveer.
Gobernanza y Territorio
Los cambios y transformaciones en la gobernanza están relacionados con fenómenos, hechos y transformaciones del territorio en escala nacional, metropolitana, regional y rural. Los trabajos de investigación, los proyectos de consultoría e investigación aplicada y las perspectivas analíticas utilizadas han confluido, por un lado, en identificar el territorio como unidad de análisis central para comprender la naturaleza de las transformaciones de los sistemas de ciudades, de las aglomeraciones urbanas, de periferias e interfaces urbano-rurales, de los territorios rurales en Colombia y países de la región. Y, por otro lado, en la necesidad de desarrollar perspectivas centradas en el estudio de los conflictos, interdependencias, potencialidades de las transformaciones; en el papel de las instituciones formales e informales, de los procesos de planeación, de la acción colectiva, de la gobernanza territorial, y en las visiones centradas en la justicia y la sostenibilidad.
El territorio es un escenario de diversos hechos, procesos y fenómenos que modifican el contexto en el que se desenvuelven las interacciones entre actores y expresan las transformaciones económicas, institucionales, sociales y culturales. Los hechos y transformaciones territoriales que son objeto de análisis en la propuesta de investigación que hemos construido con el grupo de profesionales son los siguientes:
Un primer hecho, que caracteriza las transformaciones territoriales, es que los territorios son escenarios de nuevos patrones de poblamiento: urbanización acelerada configurando metrópolis y ciudades intermedias y nuevas ruralidades en múltiples formas (ruralidad apartada o dispersa, nuevos interfaces urbano-rurales y periferias urbanas). La idea entonces es desarrollar trabajos de investigación que analicen estos procesos de transformación espacial y sus efectos en la sostenibilidad territorial y en las brechas urbano-rurales. La conformación de estos espacios metropolitanos, aglomeraciones urbanas, periferias urbanas y nuevas ruralidades ponen en entredicho las concepciones duales y la separación de las funciones entre el campo y la ciudad.
Un segundo hecho es que los territorios son escenarios de conflictos, desequilibrios y tensiones producto de las transformaciones socio-espaciales y económicas. La idea es desarrollar trabajos de investigación sobre conflictos socioambientales, conflictos en torno a usos y vocación de suelos, conflictos relacionados con derivados de los procesos expansión urbana dispersa y con los procesos de conurbacion y suburbanizacion, conflictos entre los territorios colectivos y los proyectos de desarrollo, conflictos relacionados con procesos de desplazamiento y despojo vinculados a la guerra o a actividades económicas legales e ilegales.
Un tercer hecho es que los territorios son escenarios de despojo y de acumulación por desposesión por actividades vinculadas a la demanda del mercado mundial. En este contexto, con el grupo planteamos la necesidad de impulsar estudios centrados en el análisis de las diferentes modalidades de despojo y de reconfiguración de los territorios y sus efectos.
Un cuarto hecho que caracteriza a las transformaciones territoriales es que los territorios son escenarios de riesgos. Los riesgos no están solo asociados a las amenazas naturales y pérdida de condiciones de calidad ambiental, están también relacionados con los efectos de los modelos de desarrollo y ocupación del territorio, a las brechas y desigualdades sociales. Los territorios están afectados por las incertidumbres asociadas al cambio climático y por la incertidumbre ante la gestión de este riesgo. Se plantea la necesidad de avanzar en trabajos de investigación en este terreno.
Un quinto hecho es que los territorios considerados de periferias urbanas y territorios rurales apartados son vistos como espacios geoestratégicos, importante no solo para los nuevos procesos de acumulación, sino por la importancia ambiental, económica y cultural. De esta forma, es central impulsar proyectos de investigación sobre territorios periféricos y territorios de la ruralidad apartada son ahora vistos como territorios de importancia geoestratégica.
2. Investigaciones desarrolladas por el grupo
Los cuatro ejes temáticos de las investigaciones desarrolladas en la línea desde esta perspectiva son los siguientes:
Gobernanza, transformaciones territoriales y conflictos por el agua.
Gobernanza metropolitana, desequilibrios territoriales y sostenibilidad.
Gobernanza de áreas protegidas, territorios rurales y conflictos territoriales.
Gobernanza y renovación urbana.
2.1. Gobernanza, transformaciones territoriales y conflictos por el agua
En este eje temático se han desarrollado los siguientes libros y tesis:
Libros
Primer libro: Modos de gobernanza del agua y sostenibilidad. Aportes conceptuales y análisis de experiencias en Colombia editado por el profesor Andrés Hernández
La pregunta central fue ¿cuáles son los modos de gobernanza del agua y su relación con la sostenibilidad de los territorios? Los diferentes aportes buscaron indagar acerca de la compleja interacción de las diferentes dimensiones de la gobernanza del agua en casos específicos en Colombia. Las investigaciones realizadas se centraron en los siguientes temas: (1) el estudio de los modos de gobernanza de ríos y de áreas protegidas en la ciudad de Bogotá (el caso de la gobernanza del río San Francisco y el caso de la gobernanza ambiental sobre los Cerros Orientales), (2) los modos de gobernanza en seis parques nacionales naturales de Colombia proveedores de agua, (3) los modos de gobernanza del agua en el municipio de Acacías en el departamento del Meta y su relación con la sostenibilidad de las cuencas, (4) la incidencia de agencias de accountability horizontal en la estructura de gobernanza ambiental e hídrica a nivel regional (el caso de la incidencia de la Contraloría General de la República de Colombia en el fortalecimiento de esquemas de gobernanza ambiental a nivel territorial), (5) el modelo de gestión descentralizada de agua en Colombia y la capacidad de garantizar el abastecimiento en todos los municipios y (6) el papel de la acción colectiva en la solución de conflictos socioambientales en el Páramo de Santurbán.
En el capítulo de Andrés Hernández “Modos de gobernanza y gobernanza del agua. Aproximaciones conceptuales” se expone el marco analítico para el análisis de la gobernanza que sirvió como guía para parte de los trabajos del libro. Se hace una presentación de los debates sobre los modos de gobernanza y su utilidad para los estudios que trabajan el tema y se plantea en forma general su relación con los enfoques de sostenibilidad. En primer lugar, se presentan los diferentes usos del concepto de gobernanza, con el fin de diferenciar los usos prescriptivos y normativos de los usos descriptivos y analíticos. Se enfatiza la importancia de rescatar los usos analíticos del concepto y de analizar la gobernanza como un fenómeno social y una realidad empírica. En segundo lugar, se busca rescatar las visiones que definen la gobernanza como un proceso más o menos institucionalizado de decisiones e interacción entre actores públicos, privados, sociales, que tienen como fin la realización de metas colectivas. Se exponen los nuevos marcos de análisis de la gobernanza que integran las diferentes dimensiones y facetas del fenómeno: la política, la institucional y la de las políticas públicas. En tercer lugar, se exponen los diferentes modos de gobernanza del agua que se han desarrollado en América Latina.
En el artículo “Gobernanza ambiental sobre los Cerros Orientales de Bogotá”, Jorge Flórez explora la pregunta: ¿cómo ha evolucionado la gobernanza ambiental sobre los Cerros Orientales en respuesta a las tensiones existentes entre desarrollo urbano y protección y conservación del área de reserva? Esta se aborda desde dos marcos de interpretación. Por un lado, la trayectoria institucional y el modo en el que esta afecta el comportamiento de las organizaciones relacionadas con el territorio. Por otro lado, el modo en el que los diferentes agentes involucrados en el uso y protección del área de reserva han abordado en la práctica los diferentes desafíos y conflictos relacionados. En el capítulo se concluye que la trayectoria institucional ha dado prioridad al uso de normatividad y políticas públicas que no están acordes a las capacidades de las agencias de gobierno ni con las prácticas de los actores sociales en el territorio. El trabajo muestra que esta prioridad a la forma del arreglo de gobernanza antes que a la búsqueda de soluciones a la problemática ha exacerbado el conflicto entre niveles de gobierno y entre las agencias públicas y los actores sociales. Asimismo, estas tensiones han dificultado la generación de capacidades institucionales y sociales para la gestión sostenible del área de reserva, facilitando (o incluso incentivando) la reproducción de prácticas de segregación, exclusión y aprovechamiento de vacíos institucionales para el beneficio particular en desmedro de la garantía de derechos individuales y colectivos.
El texto de Diana Muñoz “Gobernanza del agua y sostenibilidad hídrica: el caso de las cuencas Guayuriba y Acacías-Pajure en Acacías (Meta)” analiza los modos de gobernanza del agua que se configuran en el municipio de Acacías en el departamento del Meta entre el 2000 y el 2015. En ese contexto expone el enfoque de desarrollo sostenible que prevalece en dicho territorio. La investigación explora, desde una perspectiva multidimensional, la compleja interacción de las tres dimensiones de gobernanza: factores institucionales y normativos, instrumentos de regulación y los múltiples actores y espacios de intermediación, con el fin de establecer el modo de gobernanza predominante que estructura ciertas formas de aprovechamiento de los recursos hídricos. La investigación también aborda el enfoque predominante de desarrollo sostenible en Acacías en el contexto de gobernanza y explora si se garantizan o no las capacidades ambientales y sociales de los recursos hídricos para soportar las actividades socioeconómicas municipales.
El segundo libro titulado: Gobernanza, transformaciones territoriales y conflictos por el agua. Ámbitos urbanos y periurbanos, dirigido y compilado por Andrés Hernández, Diana Muñoz, Vanessa Duarte y Cristhian Molina. La pregunta central del libro es cómo los procesos de gobernanza y las transformaciones territoriales generadas por la expansión urbana, las dinámicas agroindustriales y actividad minera en espacios periurbanos inciden en los territorios hidrosociales, cuencas hídricas, conflictos por el agua y en la justicia ambiental. Es un libro que se encuentra en la revisión de pares externos.
Tesis de maestría
En el marco de este eje temático se han finalizado las siguientes tesis y trabajos de investigación:
“Modos de gobernanza en los humedales Conejera, Córdoba, Juan amarillo, Torca-guaymaral y Jaboque de Bogotá”. Rossana Ovalle
Esta investigación se centra en el estudio de los humedales de Bogotá a través el concepto analítico de la gobernanza. Indaga acerca de la trayectoria institucional y los modos de gobernanza de los humedales la Conejera, Córdoba, Jaboque, Juan Amarillo y Torca-Guaymaral entre los años 1990 y 2013. Realiza un acercamiento desde el institucionalismo histórico utilizando la categoría de trayectoria institucional para analizar el manejo y la gestión de dichos humedales en las dos últimas décadas (1990-2013). Entre los resultados se evidenció que el fortalecimiento comunitario y la apropiación ciudadana han sido determinantes en la conservación de los humedales en Bogotá; que la existencia de actores con poder y capacidad de movilización han impactado sus procesos de gestión, dando lugar a su conservación, y que la existencia de tensiones en la normatividad ocasiona confusión en el manejo de los ecosistemas. Esta investigación identificó tres modos de gobernanza que han orientado los procesos de gestión en los cinco humedales objeto de estudio: co-gobernanza cerrada 1990-2005, autogobernanza 2006-2013 y co-gobernanza privatizadora 2013 a la actualidad.
“Sostenibilidad, gobernanza y servicios ecosistémicos en la cuenca del río Teusacá 1985 – 2017”. Vanessa Duarte.
En esta investigación se analiza la sostenibilidad territorial en la cuenca del río Teusacá entre 1985 y 2017, a través de un marco analítico de transformaciones territoriales, gobernanza y servicios ecosistémicos. Se aborda el concepto de sostenibilidad territorial como la capacidad de ofrecer servicios ambientales, sociales y económicos básicos a todos los miembros de una comunidad (ICLEI, 1996) y la noción de configuración territorial como un concepto explicativo de los fenómenos que tienen lugar en la cuenca y que ocasionan transformaciones en la cobertura y uso del suelo, cambios en los ecosistemas y en los servicios que estos prestan. Así mismo, se aborda la dimensión instrumental de la gobernanza como medio para analizar la incidencia de los instrumentos de regulación directa en la configuración de los usos del suelo y el agua dentro de la cuenca. La investigación muestra que existe una tendencia de los instrumentos de regulación directa a favorecer el cambio en los usos de suelo de rural a urbano, generando cambios en el uso y cobertura del suelo con las consecuentes afectaciones sobre la estructura y función de los ecosistemas y los servicios que estos prestan. Con la aplicación del modelo InVEST se propone el análisis de cuatro escenarios de configuración territorial y de gobernanza con variaciones en el papel de los instrumentos de regulación y la intervención de los grupos interesados en la consolidación de territorios de protección y conservación.
“Gobernanza colaborativa en la planificación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Respuestas a los conflictos por el agua”. Jenny Dueñas.
“La cuenca es la unidad territorial de planificación del recurso hídrico. Sin embargo, existen limitantes como la desarticulación institucional, las inconsistencias en la normatividad y la ineficiencia en los mecanismos de participación, dificultando dar respuesta a los conflictos por el agua en las cuencas. Esta investigación realiza un análisis de cómo los instrumentos de planificación pueden llegar a generar procesos de gobernanza colaborativa que permitan dar respuesta a los conflictos por el agua, mediante el estudio de caso del POMCA del río Bogotá. El trabajo muestra que este instrumento no generó espacios que promovieran la gobernanza colaborativa; no obstante, sí puede llegar a generarla, fortaleciendo su diseño institucional participativo y atendiendo los desequilibrios de poder de los interesados, de tal forma que puedan darse respuesta a los conflictos por el agua”.
“Efectos de la gobernanza y morfología urbana en la conectividad ambiental del Borde Norte de Bogotá”. Néstor Gacharná.
“En medio de un intenso debate, no se ha logrado concertar un modelo que armonice la conectividad ambiental frente al crecimiento urbano en el Borde Norte de Bogotá (BNB); lo cual, ha configurado una permanente disyuntiva entre un modelo proteccionista y uno urbanizador. La presente investigación analiza las transformaciones que ha tenido el BNB desde el año 2000 al 2020 – Plan de Ordenamiento Territorial – a la luz de dos categorías conceptuales: Gobernanza y Morfología Urbana. Esto, para entender cuáles factores han impedido la conectividad ambiental del territorio como aporte al debate. A partir de un diagrama sistémico, concluyo que la interacción entre las categorías mencionadas generó los siguientes escenarios de falta de conectividad ambiental: i) fragmentación, ii) aislamiento y iii) reducción, de los ecosistemas en el BNB”.
La investigación desarrolla las siguientes secciones: “primero, hace una breve revisión del estado del conocimiento respecto a las investigaciones sobre conectividad en el BNB a la luz de una revisión histórica de las dos últimas décadas; segundo, conceptualiza la conectividad ambiental, la gobernanza y la morfología urbana con sus respectivas subcategorías de análisis; tercero, hace una exposición de la metodología cuyo enfoque mixto plantea tres técnicas de recolección y análisis de datos: Análisis Espacial, Revisión Documental y Entrevistas Semi Estructuradas; y cuarto, realizará el análisis aplicado”.
“El plan de ordenamiento departamental como instrumento de una gobernanza territorial y una visión ambiental compartida del ordenamiento del valle del cauca”. Mariana Gómez Jiménez
La “fragmentación territorial y la globalización han requerido transformar el concepto de ordenamiento territorial conduciéndolo desde el exclusivo soporte físico hacia una construcción colectiva de una realidad relacional (González, 2013). En ese contexto, se han considerado los planes estratégicos como instrumentos de gobernanza para transformar los territorios en aras de una mayor cohesión a partir de la movilización de su capital territorial (González, 2013). Es por esta razón que el Plan de Ordenamiento Departamental (POD) se ha considerado como una herramienta de planificación supramunicipal para cumplir este objetivo en el país”. El texto de la autora analiza el POD del Valle del Cauca como estudio de caso, con el fin de analizar el impacto y los efectos de este instrumento en la gobernanza territorial y en la definición de una visión compartida que permita la sostenibilidad de la estructura ambiental del territorio.
2.2. Gobernanza metropolitana, desequilibrios territoriales y sostenibilidad
El objetivo general planteado en este eje temático es analizar de forma comparativa las trayectorias, los instrumentos y mecanismos de gestión y gobernanza metropolitana en casos emblemáticos y divergentes de metropolización en Colombia: la región metropolitana de Bogotá, el área metropolitana del Valle Aburrá, el área Metropolitana de Bucaramanga y la región metropolitana del sur del Valle del río Cauca. Y los objetivos específicos son: a) estudiar las trayectorias de configuración institucional en cada uno de los casos de análisis con el fin de identificar sendas históricas, coyunturas críticas, mecanismos de retroalimentación y el papel de los agentes en dicha configuración; b) estudiar las restricciones e innovaciones institucionales, formales e informales, de la gestión metropolitana en los cuatro casos desde las dimensiones de políticas y legislación, planificación, gobernanza y financiación; c) estudiar el marco institucional y el rol de la política pública del nivel nacional en la configuración de un esquema metropolitano en Colombia y la forma como los contextos territoriales se adaptan a dicho marco; d) analizar las relaciones intergubernamentales entre el nivel metropolitano y los niveles local, regional y nacional con el fin de identificar los espacios y mecanismos formales e informales para la planeación y la toma de decisiones conjunta; y e) analizar comparativamente las estructuras de gobernanza metropolitana en cuatro áreas de política pública: planeación, ambiente, movilidad y seguridad. Se trata de un proyecto de investigación de mediano y largo plazo orientando tesis y presentando propuestas de investigación por casos.
Los esfuerzos existentes para la configuración de áreas metropolitanas en Colombia se han desarrollado en un contexto que se caracteriza por la debilidad de lineamientos nacionales que permitan el fortalecimiento de los espacios y trayectorias colaborativas a nivel metropolitano. En Colombia, coexisten varios tipos de gestión y gobernanza metropolitana más allá de esquemas formales de autoridad administrativa. En términos prácticos, las tres ciudades más grandes del país reflejan importantes divergencias en términos de las estructuras de gestión metropolitana y los niveles de formalización alcanzados. Mientras que el caso del Valle de Aburrá muestra una trayectoria de formalización más consolidada, el caso de Bogotá ha avanzado en esquemas informales con diferentes niveles de éxito y desarrollo, el caso del Sur del Valle del río Cauca muestra los retos para avanzar en lo formal e informal. Por su parte, el caso de Bucaramanga muestra cómo una ciudad intermedia puede transitar hacia esquemas sólidos de gobernanza y de gestión metropolitana.
Esta realidad contrasta con los enfoques teóricos y las expectativas administrativas y reformistas que asumen la premisa de que los procesos de colaboración municipal construyen necesariamente una estructura formal de gestión metropolitana. La diversidad de esquemas de gestión metropolitana en Colombia constituye un laboratorio ideal para analizar trayectorias, similitudes y divergencias en la configuración de espacios colaborativos de resolución de problemas complejos de políticas públicas. En este campo, el propósito de investigación de este eje temático es estudiar y aportar a un conocimiento (teórico y práctico) que facilite la configuración de espacios efectivos de colaboración y diálogo integubernamental requeridos para resolver problemas de política pública que superan los niveles de capacidad institucional municipal.
Tesis de maestría
En el marco de este eje temático se finalizó la tesis “Gobernanza supramunicipal y asociatividad territorial. Una fórmula para el desarrollo territorial equilibrado en Colombia” a cargo de Rafael Forero.
En el texto de Rafael Forero se señala que en Colombia “varios casos se pueden estudiar como ejemplos exitosos y frustrados de asociatividad territorial, entre ellos cabe mencionar, los casos de Bogotá y Bucaramanga. Estas dos ciudades representan las dos caras de la moneda de la integración supramunicipal en Colombia: i) El caso de Bogotá y los municipios de su región metropolitana, que a pesar de tener claras relaciones funcionales y dependencias intermunicipales, no han logrado establecer una figura formal de gobernanza y gestión metropolitana; y ii) el caso del Área Metropolitana conformada por Bucaramanga, Girón, Piedecuesta y Floridablanca, que desde 1981 lograron institucionalizarse, y que en los últimos años han logrado convertirse en una experiencia exitosa de gobernanza y gestión supramunicipal no solo en Colombia, sino en Latinoamérica (ONU-Habitat, 2015)”.
El objetivo general del trabajo de investigación fue analizar la relación entre los esquemas asociativos territoriales que se implementan bajo marcos efectivos de gobernanza supramunicipal y sus efectos en los desequilibrios del desarrollo territorial al mediano y largo plazo. Los objetivos específicos fueron los siguientes: a) identificar las ventajas que tiene la gestión del desarrollo territorial cuando se aborda desde la escala supramunicipal; b) ejemplificar cómo los diferentes esquemas asociativos territoriales que existen en Colombia pueden contribuir de forma distinta a equilibrar el desarrollo territorial; c) identificar los factores de éxito que han servido para consolidar los esquemas asociativos territoriales que existen en Colombia, y d) formular recomendaciones de política pública para fortalecer los procesos de desarrollo territorial a la luz de la asociatividad y la gobernanza supramunicipal.
La tesis realiza un análisis aplicado al contexto colombiano sobre las dimensiones política (politics), institucional (polity) e instrumental (policy) de la gobernanza al nivel supramunicipal y se ejemplifica mediante los casos de Bucaramanga y Bogotá cómo la gobernanza supramunicipal se relaciona con el desarrollo en ambos territorios.
La investigación muestra que la consecución de acuerdos políticos entendidos como el establecimiento de visiones comunes, coaliciones y la generación de acciones colectivas + la conformación de esquemas asociativos territoriales como instituciones para gestionar el desarrollo al nivel supramunicipal + la planificación estratégica mediante la adopción de instrumentos del ámbito supramunicipal es una manera de generar equilibrios en el desarrollo territorial.
2.3. Gobernanza de áreas protegidas, territorios rurales y conflictos territoriales
La propuesta de investigación de este eje temático está en construcción y se han desarrollado las siguientes tesis de maestría.
“Gobernanza Local y conflicto armado. Estudio de Caso en San José del Guaviare (2008-2011)”. Sandra Yanneth Bermúdez.
La investigación desarrollada por Sandra Bermúdez aborda la gobernanza local en el municipio de San José del Guaviare durante el periodo 2008-2011. Como señala la autora, San José “ha sido y es escenario de múltiples conflictos, además de ser un espacio del norte amazónico en donde han confluido los auges y las crisis de la agricultura y la economía cocalera, las fumigaciones aéreas con glifosato, el desplazamiento forzado de campesinos e indígenas en riesgo de extinción, los procesos de repoblamiento, la profundización del conflicto armado, la llegada y el permanente ajuste de la arquitectura institucional nacional, las nuevas formas de gobierno y el acelerado proceso de globalización, entre otros aspectos a tener en cuenta en el análisis que se presenta a lo largo de este trabajo”. Esta compleja problemática multicausal ha generado nuevas y plurales formas de gobernanza local que requieren ser reconocidas.
En este municipio “(relativamente distante del centro y, además, marginado del poder nacional), los actores tejen arreglos institucionales, diseñan instrumentos e intervienen sobre las dinámicas sociales que imponen la normalización o formalización de las costumbres, con el objeto de mejorar o garantizar la gobernanza local. No obstante, la implementación de estos instrumentos se modifica en función de la dinámica del conflicto armado, reconfigurando la intervención institucional y la manera de relacionarse con la población”. En este contexto la pregunta de investigación que se planteó la autora fue la siguiente: ¿Cómo se configura la gobernanza local, qué elementos la caracterizan y de qué forma incide en el desarrollo de un territorio como San José del Guaviare, en donde ha confluido un prolongado conflicto armado a través de su historia?
La autora plantea un marco analítico centrado en el análisis de la naturaleza y los componentes de la gobernanza local y en el estudio de los factores institucionales formales e informales que condicionan el desarrollo de dicha gobernanza. Describe con cierto grado de generalidad, “los cambios e instrumentos institucionales que se han establecido para garantizar los avances positivos de los niveles de gobernanza, en un contexto en el cual el conflicto armado condicionó y contribuyó a reconfigurar la dinámica político-institucional a nivel local, durante el periodo 2008-2011”. La investigación aporta el análisis del comportamiento de los actores legales e ilegales: “es claro que para poder analizar la gobernanza en este escenario, aunado a la exclusión social y de marginalidad multivariada es indispensable considerar el accionar de los actores legales e ilegales que tienen presencia en este vasto territorio de la Amazonia colombiana” De la misma manera se presenta un marco contextual que incluye aspectos como una caracterización geopolítica y estratégica del municipio y su evolución histórica.
“Gobernanza Interactiva y Gobernabilidad en el Área de Manejo Especial de la Macarena”. Yorlye Adriana Capera
“El Área de Manejo Especial de la Macarena AMEM, es un área protegida que comprende dos categorías de protección: Parques Nacionales Naturales de protección completa y Distritos de Manejo Integrado, de uso sostenible. Es un área reconocida por la confluencia de los ecosistemas, amazónico, orinoquense y andino, pero también por ser un lugar de encuentro de tensiones territoriales. La presente investigación analiza las relaciones e interacciones entre actores, normas, imágenes e instrumentos en el AMEM, entre el año 1989 al 2019, a fin de entender cómo afecta la gobernanza y gobernabilidad del AP. Los resultados revelan una gobernanza de pluralismo legal fuerte y relaciones asimétricas de poder; y una gobernabilidad con imágenes divergentes donde predomina la visión económica y una baja capacidad para la implementación de instrumentos”
Las preguntas que orienta la investigación son ¿cuáles son las interacciones que hay entre actores, normas, imágenes e instrumentos en el AMEM? y ¿cómo afecta la gobernanza y la gobernabilidad del Área? “La investigación abarca el periodo comprendido entre los años 1989-2019, en tanto fue a partir de este primer año que se dio la declaración del AMEN como zona de manejo especial. Los objetivos específicos del trabajo son los siguientes: (i) identificar y caracterizar los tipos de interacciones presentes en el AMEM, a partir del análisis entre actores y normas (ii) examinar la capacidad y calidad del arreglo institucional que la rige, a partir de imágenes, instrumentos y principios de buena gobernanza”.
Este trabajo busca “construir una primera aproximación a los factores que han afectado el sistema de gobernanza en el AMEN, a través de un análisis descriptivo de las relaciones entre los actores y las normas vinculados al manejo de la misma; así como un análisis prescriptivo de la gobernabilidad en el Área, que atiende a las categorías de capacidad y calidad”.
2.4. Gobernanza y procesos de renovación urbana
La propuesta de investigación está en construcción y se desarrolló la siguiente tesis de maestría
“Gobernanza en procesos de regeneración urbana. Aproximaciones al caso de Bogotá”. Clemencia Escallón
El trabajo de investigación aborda, “desde el análisis institucional y los estudios de gobernanza planteados en el marco analítico, arriba mencionado, las condiciones en las que se han planteado los procesos de renovación urbana en Bogotá a partir de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en el año 2000 y la aplicación de los planes parciales de renovación. El trabajo muestra cómo la trayectoria y el arreglo institucional para la renovación urbana en Bogotá son factores que explican el estancamiento de los planes parciales en la última década (2000-2010) en la que se han propuesto 31 iniciativas, de las cuales solo 3 han recibido viabilidad y han sido adoptadas como Planes Parciales. Y muestra como los procesos de renovación han estado atrapados en escenarios de debilidad institucional y de enfoque especulativo de corte inmobiliario, a partir de los cuales se generan propuestas excluyentes que tienden a crear condiciones urbanas de mayor segregación”.
Finalmente, hay que señalar que quedan varios trabajos de investigación sin presentar en este informe pero que serán expuestos en futuras publicaciones. Por otro lado, en los próximas semanas se extenderá la información acerca del curso de educación continua Ordenamiento territorial rural y vínculos urbano-rurales en Colombia y América Latina: retos instrumentos e innovaciones, el cual será coordinado por Andrés Hernández y tratará muchos de los temas de investigación expuestos en este informe.
Notas
[1] Un primer grupo de autores define la gobernanza como un proceso de interacción entre actores públicos, privados, sociales que tienen como fin la realización de metas colectivas (Hufty 2009). Estos autores ponen el foco en los actores, sus interacciones y su influencia en la toma de decisiones, es decir, en la dimensión política (Rhodes, 1997; Kooiman 2003). Un segundo grupo define la gobernanza como un sistema de arreglos institucionales, de reglas de juego y normas, que inciden en las metas colectivas (Héritier, 2002, Driessen et al. 2012, Ostrom E. 1990, Mayntz 2004 )[1]. Estos autores, enfatizan en la dimensión institucional para definir la gobernanza. Finalmente, un tercer grupo, es el que asocia la gobernanza con la formulación e implementación de políticas e instrumentos (Treib O, Bähr H and Falkner G. 2005).
[2] Hernández en su libro Modos de gobernanza del agua y sostenibilidad: Aportes conceptuales y análisis de experiencias en Colombia plantea la gobernanza del agua como el conjunto de reglas institucionales, dinámicas organizacionales y procesos colectivos de toma de decisiones, mediante los cuales se generan acciones y resultados ambientales para enfrentar los problemas que se derivan del uso, apropiación y conservación del agua.
Referencias
Arnouts, R. (2010). Regional Nature Governance in the Netherlands: Four Decades of Governance Modes and Shifts in the Utrechtse Heuvelrug and Midden-Brabant (tesis inédita de doctorado). Wageningen University Wageningen, Países Bajos.
Driessen, P., Dieperink, C., Van Laerhoven, F., Runhaar, H. y Vermeulen, W. (2012). Towards a Conceptual Framework for The Study of Shifts in Modes of Environmental Governance- Experiences From The Netherlands. Environmental Policy and Governance, 22(3), 143-160. doi: 10.1002/eet.1580
Hernandez Andres (compilador). 2018. Modos de gobernanza del agua y sostenibilidad. Aportes conceptuales y análisis de experiencias en Colombia. Ediciones Uniandes.
Hufty, M. (2009). Una propuesta para concreter el concepto de gobernanza: el marco analítico de la gobernanza. En Mazurek, H. (Eds). Gobernabilidad y gobernanza de los territorios en América Latina (77- 100). Lima, Perú.: Editorial Instituto Francés de Estudios Andinos, UMIFRE 17, CNRS/MAEE
Hysing, E. (2009). From Government to Governance? A Comparison of Environmental Governing in Swedish Forestry and Transport. Governance, 22(4), 647-672. doi: 10.1111/j.1468-0491.2009.01457.x
Kooiman J. (ed.) (1994). Modern Governance, New Government- Society Interactions, sage Publications.
Lange, P., Driessen, P., Sauer, A., Bornemann, B. y Burger, P. (2013). Governing towards Sustainability, Conceptualizing Modes of Governance. Journal of Environmental Policy & Planning, 15(3), 403-425. doi: 10.1080/1523908X.2013.769414
Ostrom E. (1990). Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Nueva York: Cambridge University Press.
Stoker, G. (1998). Governance as Theory: Five Propositions. International Social Science Journal, 50(1), 17-28.
Treib, O., Bähr, H. y Falkner, G. (2005). Modes of Governance: A Note towards Conceptual Clarification. European Governance Papers (eurogov), 5, 1-22.